Afschaffen doorsneesysteem: wie betaalt?

Waar sprake is van compensatie, is ook sprake van een rekening die moet worden betaald. Bij wie ligt die rekening? Dat ligt aan de vormgeving van de financiering. De term “kostenneutraal” is vanuit het perspectief van de overheid geschreven. Dit betekent dat de rekening elders ligt.

In het pensioenakkoord staan verschillende financieringsbronnen voor de compensatie. Niet ieder van deze bronnen is voor ieder pensioenfonds beschikbaar en de compensatielast ligt per bron bij verschillende belanghebbenden.

1. Premievrijval door een langere beleggingshorizon of door de verhoging van de pensioenrichtleeftijd per 2018.
   Premie wordt betaald door werkgevers en werknemers.
   Premie kan gericht en ongericht worden gebruikt. Bij het gericht inzetten van premie wordt deze bron alleen gebruikt voor groepen die compensatie nodig hebben. Een nieuwe toetreder betaalt dan extra premie zonder dat daar voor hemzelf iets tegenover staat. Bij het ongericht inzetten van premie krijgt iedere premiebetaler extra aanspraken, onafhankelijk van opgelopen schade. Ook de nieuwe werknemer die geen nadeel heeft krijgt extra aanspraken.
   Niet iedere pensioenuitvoerder kan even gemakkelijk premie vrij maken voor compensatie. Veel uitvoerders hebben de premievrijval uit 2018 al anders ingezet. Doordat de mogelijkheid van een gedempte premie komt te vervallen en door het advies van de Commissie Parameters zal er veel premie nodig zijn om de huidige ambities op peil te houden.
2. Dubbele transitie: na overstap op een nieuwe pensioenregeling zijn er minder buffers nodig
   De inzet van buffers wordt gevoeld door (voormalige) werknemers en pensioengerechtigden.
   Deze bron is beschikbaar voor pensioenuitvoerders die nu een uitkeringsovereenkomst uitvoeren en die de nieuwe regeling ook op bestaande pensioenen toepassen, dus die het risico van “invaren” voor hun rekening willen nemen. Voor pensioenuitvoerders die dit niet willen, maar ook voor pensioenuitvoerders met een premieregeling is deze bron niet beschikbaar.
   De “dubbele transitie” is een ongerichte vorm van compensatie. Pensioengerechtigden hebben wel het voordeel van eerder indexeren, hoewel zij geen compensatie nodig hebben.
3. Gerichte inzet van buffers.
   Deze bron is beschikbaar voor pensioenuitvoerders met een uitkeringsovereenkomst en een positieve buffer. Dit zijn er niet heel veel meer. Deze financieringsbron wordt alleen gebruikt voor groepen die compensatie nodig hebben. Pensioengerechtigden betalen wel mee, maar ontvangen geen compensatie omdat zij geen nadeel hebben van het afschaffen van het doorsneesysteem.

Ongelijke behandeling naar leeftijd

Het CPB en de Pensioenfederatie hebben laten zien hoe compensatie door gebruik van de dubbele transitie uitpakt. Zoals gezegd, deze is alleen beschikbaar als er nu een uitkeringsregeling is. De resultaten verschillen per pensioenfonds. Grosso modo gaan pensioengerechtigden erop vooruit, ligt het grootste verlies bij de groep tussen 30 en 50 jaar, en gaan toekomstige generaties, tot 20 jaar, er een beetje op achteruit. Een verklaring voor dit laatste fenomeen kan zijn dat als er minder buffers aangehouden worden, deze uiteraard niet meer beschikbaar zijn voor toekomstige generaties. Als de gegeven compensatie en/of het uit de transitie voortvloeiende generatie-effect verschilt per leeftijd, is er geen sprake van gelijke behandeling naar leeftijd. Sociale partners zullen een rechtvaardiging moeten geven voor deze ongelijke behandeling.

Indirecte ongelijke behandeling van mannen en vrouwen

De transitie kan ook leiden tot indirecte ongelijke behandeling naar geslacht. Het afschaffen van het doorsneesysteem raakt naar verwachting vrouwen meer dan mannen, omdat vrouwen vaker in de periode voorafgaand aan hun 45e jaar een periode niet of minder werken. Dat betekent dat deze groep de pensioenopbouw uit de periode na hun 45e jaar extra hard nodig heeft. Bovendien kunnen deze vrouwen minder profiteren van compensatie vanuit eerder meer indexeren, omdat er minder pensioen is om te indexeren.

Evenwichtigheid

De transitie moet evenwichtig zijn. Evenwichtigheid is een open norm. Het is niet glashelder wat evenwichtigheid precies inhoudt. Is dit het beperken van achteruitgang tot een maximum? Gaat het om het verschil tussen de achteruitgang van de ene groep versus de vooruitgang van een andere groep? Hoe gaan pensioenfondsbesturen om met deelnemers die betogen dat het sowieso de ambitie was om te indexeren en achterstallige indexering in te halen, en dat het verkrijgen van een geïndexeerd pensioen dus niet als compensatie voor afschaffen doorsneesysteem mag gelden? Mag compensatie een verwachting zijn? Wat gebeurt er als die verwachting niet wordt ingelost? Als compensatie ineens wordt gegeven, is het dan redelijk dat mensen die tijdelijk niet werken, buiten de boot vallen?
Het lijkt zinvol om de open norm evenwichtigheid ten behoeve van de transitie te verduidelijken.

Transitiekader

Het kabinet is van plan een transitiekader te maken. Dit houdt in dat er voorschriften komen waaraan sociale partners zich moeten houden. Zij kunnen hierdoor in de knel komen. Want zij moeten voldoen aan ingrijpend gewijzigde wetgeving waarvan vast staat dat deze tot generatie-effecten leidt. De mogelijkheden om deze effecten te temperen verschillen afhankelijk van de bestaande situatie Vervolgens moeten zij bewijzen dat de effecten evenwichtig zijn. Het is daarom van belang, dat het transitiekader steun en richting geeft, bijvoorbeeld door het geven van een zorgvuldige onderbouwing voor de rechtvaardiging van effecten die optreden. Dat is meer nodig dan voorschriften waaraan mogelijk moeilijk voldaan kan worden.

Conclusie

Er is wetgeving op komst om het doorsneesysteem af te schaffen en werknemers daarvoor te compenseren. Dit moet kostenneutraal en evenwichtig gebeuren.
We zien dat de compensatie altijd door iemand betaald wordt en dat niet alle financieringsbronnen in alle situaties beschikbaar zijn. De transitie zal naar verwachting generatie-effecten hebben. Gelijke behandeling naar leeftijd is niet vanzelfsprekend en er kan ook sprake blijken van indirecte ongelijke behandeling van mannen en vrouwen. Evenwichtigheid is een open norm die nadere invulling behoeft.
Het is zaak dat het transitiekader dat het kabinet opstelt de helpende hand biedt in deze situatie.

Dit blog is een samenvatting van het artikel van Emile Soetendal en Emmie Lewin dat 7 november 2019 is gepubliceerd in het Tijdschrift voor Pensioenvraagstukken.